結(jié)構(gòu)性失業(yè)是所有失業(yè)問題中最難解決的。從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀看，我國正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，伴隨國有企業(yè)改革的深入，淘汰落后產(chǎn)能、消除產(chǎn)能過剩問題的推進(jìn)，結(jié)構(gòu)性失業(yè)的風(fēng)險加劇。從國際經(jīng)驗來看，解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，化解結(jié)構(gòu)性就業(yè)難題，往往比解決就業(yè)總量問題耗時要長，難度更大。
首先，目前就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)增長速度放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型升級的力度加大，招工難和就業(yè)難并存是目前我國勞動力市場表現(xiàn)出來的主要結(jié)構(gòu)性矛盾，也是我國失業(yè)問題中最為普遍和典型的現(xiàn)象。一方面由于勞動力成本上升，企業(yè)難以承受高成本生產(chǎn)，許多勞動力密集型企業(yè)面臨普通員工的短缺問題；另一方面，由于總量壓力的存在，就業(yè)難以及找工作難也困擾了大部分勞動力群體，特別是高校畢業(yè)生。這種現(xiàn)象反映出在市場供求數(shù)量基本平衡的情況下，崗位需求與人力資源供給并不匹配，崗位空缺和勞動力失業(yè)并存，即為結(jié)構(gòu)性失業(yè)。
我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)后，國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，科技型新興中小企業(yè)不斷涌現(xiàn)，急需大量的高素質(zhì)勞動力，但是我國勞動力整體素質(zhì)和職業(yè)技能偏低，不適應(yīng)企業(yè)用人需求。近年來，全國性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整幾乎涉及所有傳統(tǒng)企業(yè)，涉及職工約占全社會從業(yè)人員的20%。本輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅要淘汰落后和過剩產(chǎn)能，還要關(guān)閉一批污染環(huán)境、浪費資源行業(yè)的企業(yè)，轉(zhuǎn)移或改造一批傳統(tǒng)的勞動密集型企業(yè)。招工難與就業(yè)難并存，表現(xiàn)為在崗職工從舊職業(yè)向新職業(yè)轉(zhuǎn)換難。在勞動力市場上，企業(yè)用人需求趨于減少，特別是因人工成本上升，企業(yè)招用人員，更加注重技術(shù)技能和業(yè)務(wù)能力，而在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的下崗失業(yè)人員，往往難以適應(yīng)新的崗位需求，結(jié)構(gòu)性失業(yè)依然是個突出問題，緩解矛盾不易。
其次，這次結(jié)構(gòu)性矛盾且與過去有非常大的區(qū)別，解決的對策措施也有所差別。90年代末的結(jié)構(gòu)調(diào)整面對的是數(shù)千萬國有企業(yè)下崗失業(yè)人員大規(guī)模的失業(yè)，當(dāng)時保障基本生活，促進(jìn)再就業(yè)是政策的出發(fā)點和著力點；金融危機(jī)期間結(jié)構(gòu)調(diào)整面對的主要是眾多企業(yè)的就業(yè)崗位不穩(wěn)定，所以采取的對策措施是援企穩(wěn)崗，穩(wěn)住企業(yè)就穩(wěn)住了崗位；目前進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點在淘汰鋼鐵煤炭水泥等產(chǎn)能過剩企業(yè)，以及新工業(yè)革命下對勞動者素質(zhì)的更高要求，就業(yè)政策的目標(biāo)就要放在防止規(guī)模性失業(yè)和促進(jìn)社會就業(yè)兩個方面，而技能提升補貼政策的實施，使失業(yè)保險提前介入，不僅有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且有利于化解潛在的失業(yè)風(fēng)險。
當(dāng)前我國的結(jié)構(gòu)性矛盾是典型的人力資源市場結(jié)構(gòu)不匹配的問題。詹姆斯•托賓和杜生貝是新古典綜合派的代表性學(xué)者，該學(xué)派以勞動力市場的技術(shù)結(jié)構(gòu)理論基礎(chǔ)來分析結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。他們指出勞動力市場結(jié)構(gòu)具有多樣性，分為技術(shù)結(jié)構(gòu)、部門機(jī)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等，而勞動力市場的技術(shù)結(jié)構(gòu)是結(jié)構(gòu)性失業(yè)的主要理論基礎(chǔ)，即不同勞動力的專業(yè)技能會形成若干市場，該市場中的勞動力供需的可替代性較弱，因此當(dāng)出現(xiàn)該市場中的勞動力供需不匹配或者不適應(yīng)時，其所造成的失業(yè)現(xiàn)象即為結(jié)構(gòu)性失業(yè)。因此在應(yīng)對結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題時，該學(xué)派也主張從技能結(jié)構(gòu)相匹配的角度出發(fā)，即政府應(yīng)努力采取相關(guān)措施來調(diào)整勞動力市場的技術(shù)結(jié)構(gòu)，包括對勞動力進(jìn)行教育培訓(xùn)、技能提升培訓(xùn)以及素質(zhì)教育等，使技能不匹配的勞動力能夠適應(yīng)空缺的崗位需求，從勞動力技術(shù)結(jié)構(gòu)應(yīng)適應(yīng)市場技術(shù)結(jié)構(gòu)的角度來應(yīng)對結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。
第三，失業(yè)保險主動作為有積極的意義?！秶鴦?wù)院關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》提出，對依法參加失業(yè)保險3年以上、當(dāng)年取得職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級證書的企業(yè)職工，可申請參保職工技能提升補貼，所需資金按規(guī)定從失業(yè)保險基金中列支。人社部近日出臺了具體的操作辦法，這是一個值得贊揚的創(chuàng)新。
新政策解決了預(yù)防失業(yè)的作用。我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度，之前發(fā)揮的最主要功能是對失業(yè)者提供一定期限的基本生活救濟(jì)，促進(jìn)就業(yè)的功能相當(dāng)弱，沒有預(yù)防失業(yè)的功能。用人單位長期參保繳費卻得不到失業(yè)保險支持的矛盾急待解決。當(dāng)繳費企業(yè)面臨困境，急需采取相應(yīng)的調(diào)控措施，幫助其抵御風(fēng)險，穩(wěn)定職工隊伍，防止規(guī)模性失業(yè)，而現(xiàn)行制度卻沒有對其予以支持的功能。這一新政策對長期履行參保繳費義務(wù)，并在企業(yè)出現(xiàn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性調(diào)整時，不將職工推向社會，增加就業(yè)壓力的企業(yè)，給予技能提升補貼，有非常好的導(dǎo)向。
當(dāng)前失業(yè)保險理念發(fā)生了變化。從消極地保障生活到積極地促進(jìn)就業(yè)，實施積極的勞動力市場政策，激發(fā)失業(yè)者尋找工作的積極性，并將失業(yè)保險待遇和預(yù)防失業(yè)促進(jìn)就業(yè)措施結(jié)合起來，幫助失業(yè)者盡快就業(yè)，幫助企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位。這已經(jīng)成為各主要市場經(jīng)濟(jì)國家對失業(yè)保險的共識和普遍做法?！熬蜆I(yè)是最好的保障”“從吃福利到去工作”等觀點的提出，表明失業(yè)保險已不再僅僅是社會福利，它是社會保障措施，也是促進(jìn)就業(yè)的手段之一。“就業(yè)保險法”正在替代“失業(yè)保險法”。日本于1974年將失業(yè)保險法更名為“雇傭保險法”，突出兩方面的內(nèi)容，一是對失業(yè)人員提供必要的援助，以保證其基本生活和求職活動，以利于實現(xiàn)再就業(yè)；二是通過雇傭穩(wěn)定事業(yè)、雇傭改善事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和雇傭福利事業(yè)向員工提供培訓(xùn)機(jī)會，預(yù)防失業(yè)，并抑制雇主解雇員工。《雇傭保險法》實施30多年來，日本經(jīng)歷了石油危機(jī)，日元大幅升值，以及經(jīng)濟(jì)衰退的沉重打擊，但失業(yè)率的上升有限而平緩，應(yīng)該說雇傭保險制度發(fā)揮了重要作用。（作者莫榮系人社部國際勞動保障研究所所長）
